L’aide juridique et le non-recours : la bienfaisance descend, le droit s’invoque

Le premier article de cette série posait une distinction que je voudrais reprendre, parce qu’elle contient un piège que je n’avais pas assez éclairé.

J’écrivais que la bienfaisance descend et que le droit, lui, s’invoque. Qu’il ne se mendie pas, qu’on peut le faire valoir devant un juge. Tout cela reste vrai. Mais il y manquait une question, et c’est la plus importante de toutes.

Qui peut invoquer ?

Un droit inscrit dans la Constitution mais que son titulaire ignore reste une décoration. Un droit qu’il connaît mais qu’il ne peut pas faire valoir faute d’avocat reste une promesse sans exécution. Et un droit qu’il pourrait faire valoir mais dont la demande exige treize documents, deux déplacements et une adresse électronique devient un parcours d’obstacles avec une récompense au bout. Les parcours d’obstacles éliminent toujours les mêmes.

Cet article parle de celles et ceux dont le métier consiste à rendre la loi utilisable. Ils sont peu photogéniques, ils ne produisent pas d’images fortes, et pour cette raison précise on n’en parle jamais.

Le problème auquel ils s’attaquent porte un nom.

Les chercheurs l’appellent le non-recours, ou non-take-up. Une personne éligible à un droit n’en bénéficie pas. Pas parce qu’elle a été refusée. Parce qu’elle n’a rien demandé.

Le phénomène a longtemps été mieux documenté ailleurs qu’ici. En 2015, la directrice de la Fédération des CPAS de Wallonie plaidait pour que la Belgique se dote d’un baromètre du non-recours comparable à ce qui existe chez nos voisins, après avoir constaté que 72,2 % du public exclu du chômage et en droit de percevoir une aide du CPAS avait tout simplement disparu des radars. Sept personnes sur dix, éjectées d’un dispositif, ayant droit à un autre, introuvables.

Un vaste projet de recherche lancé en 2016 a commencé à combler ce vide. Ses travaux sur la garantie de revenus aux personnes âgées estiment qu’entre 46.000 et 86.000 personnes de la population étudiée ne perçoivent pas une allocation à laquelle elles ont droit. Ces chiffres frappent d’autant plus que ce droit fait partie de ceux dont l’attribution a été partiellement automatisée. Même quand l’État essaie de donner sans qu’on demande, il rate des dizaines de milliers de personnes.

À Bruxelles, l’Observatoire de la Santé et du Social a consacré à cette question tout un cahier thématique de son rapport sur l’état de la pauvreté, avec les analyses croisées d’une trentaine d’acteurs : fédérations de CPAS, services sociaux, syndicats, mutualités, Médecins du Monde, Medimmigrant, fédérations d’institutions pour détenus et pour personnes toxicomanes. Quand autant d’organisations différentes documentent le même phénomène, l’hypothèse devient un constat.

Les causes sont connues et d’une banalité accablante. On ne sait pas que le droit existe. On croit ne pas y avoir droit. On a honte. On a déjà essuyé un refus et on n’y retourne pas. On ne comprend pas le formulaire. On n’a pas d’ordinateur. On a peur des conséquences. Ou, tout simplement, on n’a plus l’énergie, parce que la pauvreté consomme du temps et de la disponibilité mentale dans des proportions que ceux qui ne l’ont pas vécue sous-estiment toujours.

S’y ajoutent des pratiques administratives qui aggravent le phénomène. La presse a rapporté que certains CPAS réclamaient plusieurs mois d’extraits de compte à des étudiants alors que l’évaluation légale porte sur leur situation au jour de la demande. Les entretiens de recherche menés à Bruxelles rapportent des usagers priés d’apporter des documents que l’administration a déjà sous les yeux à l’écran. Chaque pièce réclamée en trop est une chance supplémentaire que quelqu’un renonce.

Le résultat inverse silencieusement la logique de l’État social. Le système est conçu pour protéger, mais il ne protège dans les faits que ceux qui parviennent à le solliciter correctement. C’est-à-dire, mécaniquement, les plus outillés parmi les précaires.

Face à cela, une infrastructure existe. Elle est mal connue, souvent mal nommée, et elle mérite d’être expliquée.

Elle comporte deux étages.

Le premier s’appelle l’aide juridique de première ligne. Organisée par les barreaux, elle permet à n’importe qui, sans aucune condition de revenus, d’obtenir gratuitement une information juridique ou un premier conseil auprès d’un avocat, par téléphone ou lors de permanences. Sans aucune condition de revenus : vous y avez droit, moi aussi, et la personne qui dort ce soir sous un porche également. Un service public universel dont l’existence même est ignorée de la majorité de ceux qui en auraient besoin.

Le second étage s’appelle l’aide juridique de deuxième ligne. C’est ce qu’on appelait autrefois le pro deo, et le changement de nom n’a rien d’anodin, j’y reviendrai. Elle permet d’obtenir l’assistance d’un avocat, gratuitement ou moyennant une participation forfaitaire unique comprise entre 25 et 125 euros, dans n’importe quelle matière juridique. L’avocat désigné examine le dossier, informe sur ses chances, lance une procédure si nécessaire et représente la personne devant les cours et tribunaux, exactement comme il le ferait pour un client payant. Il ne peut réclamer aucun autre montant que celui prévu par la désignation.

Les seuils ont été indexés au 1er septembre 2025. L’aide totalement gratuite est accordée à la personne isolée dont les moyens d’existence mensuels nets sont inférieurs à 1.612 euros, et à la personne cohabitante dont les moyens du ménage sont inférieurs au minimum insaisissable, soit 1.920 euros. L’aide partiellement gratuite concerne la personne isolée dont les moyens se situent entre ces deux montants. Une déduction de 259,18 euros s’applique par personne à charge, soit 20 % du revenu d’intégration sociale.

Regardons ce que ces chiffres impliquent. Un isolé qui gagne 1.700 euros nets par mois à Bruxelles, où les 20 % les plus pauvres consacrent plus de la moitié de leurs revenus au logement, n’a droit qu’à une aide partielle. Au-delà, il paie plein tarif. La frontière de l’accès à la justice passe donc très bas, et juste au-dessus d’elle commence une zone où l’on a théoriquement les moyens de se défendre et pratiquement pas.

Ce dispositif existe, il est financé par de l’argent public, et il n’est pas tombé du ciel.

Pendant très longtemps, la défense des pauvres relevait de la charité du barreau. Les avocats disposaient d’un Bureau de consultation gratuite, devenu plus tard Bureau de consultation et de défense, et la notion d’indigence y a progressivement cédé la place à celle, plus décente, d’insuffisance de revenus. Dans les faits, la charge reposait sur les seuls avocats stagiaires. Les jeunes défendaient les pauvres gratuitement, en attendant de gagner leur vie ailleurs. Une bienfaisance professionnelle, avec exactement les caractéristiques que le premier article de cette série décrivait : facultative, non exigible, dépendante du dévouement de ceux qui l’exerçaient.

Le barreau a réclamé pendant des décennies que l’État prenne cette rémunération en charge, comme le faisaient déjà la quasi-totalité des pays européens. Il a obtenu satisfaction par une loi d’avril 1980. Des réformes ultérieures ont élargi le dispositif, et la Charte de l’assuré social, qui a fêté ses 30 ans en 2025, a posé des obligations d’information à charge des institutions de sécurité sociale.

Le passage du terme pro deo à celui d’aide juridique de deuxième ligne raconte exactement ce trajet. Pro deo signifie pour Dieu. On y entend l’aumône, le geste gratuit, la générosité de celui qui donne. Aide juridique de deuxième ligne ne signifie rien du tout, et c’est très bien ainsi : le vocabulaire neutre d’un service auquel on a droit plutôt que d’une faveur qu’on sollicite. Les changements de vocabulaire ne sont jamais innocents, et celui-là marque le passage de la charité au droit.

À côté de cette architecture officielle, une seconde couche, associative, fait un travail dont personne ne parle jamais.

L’Atelier des Droits Sociaux tient des permanences juridiques à Bruxelles et forme les travailleurs sociaux du secteur. Ses cycles de formations abordent ce que l’association appelle les aléas de la vie : la pension alimentaire, le surendettement, l’incapacité, le départ à l’étranger. Autant de moments où une personne parfaitement en règle bascule, parce que sa situation devient trop complexe pour les guichets standard. Une association qui forme d’autres professionnels multiplie son effet bien au-delà de ses propres permanences.

Il y a ensuite tout le secteur de la médiation de dettes, probablement le plus sous-estimé de tous. En Wallonie, plus de 200 services agréés existent, principalement au sein des CPAS, ainsi que dans des asbl et des mutualités. À Bruxelles, on les trouve dans les CPAS communaux et dans des associations comme Espace Social Télé-Service. Un Centre d’Appui aux Services de Médiation de Dettes de la Région de Bruxelles-Capitale outille l’ensemble du secteur, avec le soutien de la Commission communautaire commune, de la Commission communautaire française et du Fonds social européen.

Ce que fait un médiateur de dettes est mal compris. Il ne fait pas disparaître les dettes. Il arrête l’accumulation, ce qui vaut souvent davantage. Il stoppe les frais de rappel, les intérêts de retard, les majorations, les frais d’huissier qui s’empilent sur une facture initiale devenue minuscule en comparaison. Il négocie avec les créanciers, établit un plan, et dans les situations devenues ingérables, aide à introduire une requête en règlement collectif de dettes devant le tribunal. Le tout en préservant, autant que possible, un reste-à-vivre décent.

Il empêche donc qu’une facture d’énergie impayée de 300 euros devienne, deux ans plus tard, une saisie et une expulsion. De la prévention du sans-abrisme, exercée dans un bureau, avec un tableur.

Certains de ces services ont compris qu’attendre les gens ne suffisait pas. Le service de médiation de dettes du CPAS de Schaerbeek organise des ateliers ouverts à tous : comment lire et comprendre une facture, quelles obligations en découlent, comment classer et gérer ses documents administratifs. Cela peut prêter à sourire. Cela ne devrait pas. La capacité à décoder un courrier administratif est aujourd’hui une compétence de survie sociale, et elle se distribue exactement comme le reste, c’est-à-dire très inégalement.

L’honnêteté oblige maintenant à dire dans quel état se trouve tout cela.

Le premier problème est structurel et il touche au financement de l’aide juridique de deuxième ligne. Les avocats qui l’exercent ne sont pas payés à l’acte mais selon un système de points, attribués selon la nature des prestations, dont la valeur est fixée après coup. Le budget est une enveloppe ouverte, ce qui signifie que chaque point supplémentaire pèse directement sur elle. Et un mécanisme prévoit qu’en cas d’augmentation imprévue du nombre total de points, le ministre en analyse les causes, avec la possibilité d’adapter la valeur du point en fonction des crédits disponibles !

Plus il y a de gens pauvres qui ont besoin d’un avocat, moins chaque avocat est payé pour les défendre. Le système contient un régulateur automatique qui transforme une hausse des besoins sociaux en baisse de rémunération des professionnels chargés d’y répondre. Rien d’une négligence : une architecture, et très exactement l’inverse de ce qu’on attendrait d’un service public.

Ce n’est pas une hypothèse d’école. Les barreaux ont déjà, par le passé, suspendu les désignations d’avocats en signe de protestation contre l’insuffisance de la rémunération, notamment après l’alourdissement des permanences d’assistance aux personnes interrogées par la police. Un système qui repose sur le volontariat d’avocats mal payés tient par l’engagement individuel, et l’engagement individuel a une limite.

Le deuxième problème est la numérisation. Présentée comme une simplification, elle en est une pour qui possède un ordinateur, une connexion, une identité numérique et la capacité de naviguer dans une interface. Pour les autres, elle est un mur supplémentaire. Les travaux de recherche menés à Bruxelles soulignent que l’accélération de la numérisation des services, publics comme privés, renforce le risque de non-recours. On dématérialise des guichets au moment précis où l’on aurait besoin de personnes derrière ces guichets.

Le troisième problème traverse toute cette série. Ces services relèvent en grande partie du secteur associatif subsidié bruxellois, celui-là même qui a encaissé une amputation de ses subsides sous le gouvernement précédent, puis la non-reconduction de 14 projets sur 39 dans le Plan global de sécurité et de prévention validé le 9 juillet 2026. Quand on coupe dans le secteur social, on ne coupe pas seulement des lits et des repas. On coupe aussi des permanences juridiques, c’est-à-dire la capacité même des gens à faire valoir ce que la loi leur reconnaît.

Une limite plus inconfortable concerne le dispositif lui-même.

L’aide juridique de deuxième ligne exige de produire des justificatifs de sa situation et de celle de toutes les personnes majeures avec qui l’on cohabite. Les moyens d’existence de tous les occupants du logement sont cumulés. Pour une personne isolée qui héberge temporairement un ami, pour une famille recomposée, pour quelqu’un qui vit en colocation faute de pouvoir se loger seul, la règle produit des effets absurdes : on peut se voir refuser l’accès à un avocat gratuit à cause des revenus de quelqu’un qui ne paiera jamais un centime de vos frais de justice. La même logique de cohabitation qui frappe déjà les allocations sociales, et contestée depuis des années.

Ajoutons que pour demander de l’aide juridique, il faut d’abord savoir qu’elle existe, comprendre à quel bureau s’adresser, réunir les pièces et se déplacer. Le dispositif censé combattre le non-recours est lui-même soumis au non-recours. Le serpent se mord la queue, et personne n’a de solution simple.

Nous avons dans ce pays un ensemble de droits sociaux parmi les plus étendus au monde. Arrachés sur un siècle et demi, inscrits noir sur blanc, jusque dans l’article 23 de la Constitution. Mais un droit ne vaut que par sa mise en œuvre, et sa mise en œuvre dépend entièrement de gens dont on ne parle jamais. L’avocate qui accepte des désignations mal payées. Le juriste d’une permanence associative. La médiatrice de dettes qui appelle un créancier pour la quatrième fois. La travailleuse sociale qui remplit un formulaire à la place de quelqu’un qui n’y arrive pas.

Ces personnes ne sauvent pas des vies dans des images spectaculaires. Elles transforment un texte de loi en effet réel dans l’existence de quelqu’un, ce qui est moins visible et tout aussi décisif.

Voilà aussi pourquoi il est si facile de couper dans ce secteur. On ne voit rien. Personne ne meurt sur un trottoir parce qu’une permanence juridique a fermé. Les gens disparaissent simplement des statistiques, retournent au non-recours, et le système enregistre une baisse des demandes qu’il présentera l’année suivante comme une amélioration.

La prochaine fois qu’un responsable politique se félicitera d’une diminution du nombre de dossiers dans un dispositif d’aide, posez-vous la seule question qui compte. Les gens vont-ils mieux, ou ont-ils cessé de demander.

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